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A criação de órgãos e entidades públicas depende de lei em sentido formal, por expressa exigência da Constituição Federal de 1988. A Administração Pública Direta é composta pelos órgãos públicos, integrantes de sua estrutura, despidos de personalidade jurídica. Para justificar e explicar a manifestação de vontade por parte dos órgãos públicos, surgiram diversas teorias. A teoria mais aceita no ordenamento jurídico brasileiro estabelece que o Estado manifesta a sua vontade por meio dos órgãos que integram a sua estrutura, de tal forma que, quando os agentes públicos que estão lotados nos órgãos manifestam a sua vontade, ela é atribuída ao Estado. É por intermédio dessa teoria que se consegue justificar a validade dos atos praticados pelo “servidor de fato”. A teoria descrita acima é chamada de:
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